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【連載】情報公開法改正案解説 第1回 第1条~第5条冒頭 [2011年公文書管理問題]

【連載】情報公開法改正案解説
第1回←ココ / 第2回 / 第3回 / 第4回4/29更新 / 第5回4/30更新 / 第6回5/1更新震災の影響で延期されていた情報公開法の改正案が4月22日に閣議決定され、国会に提出されました。
この改正案は、昨年、行政刷新相の下で開催されていた「行政透明化検討チーム」の「とりまとめ」をベースとして作られたものです。

この「とりまとめ」については、すでに3回に分けて解説を行ってます。

「行政透明化検討チームとりまとめ」解説(上) 第1、2
「行政透明化検討チームとりまとめ」解説(中) 第3、4
「行政透明化検討チームとりまとめ」解説(下) 第5~9

今国会でどこまで議論が進むかは未知数ですが、論点はきちんと提示しておいた方が良いかと思いますので、これから数回かけて、法律案に沿って解説を行いたいと思います。
なお解説は、行政機関情報公開法に基づいて解説します。独法の方は、違う部分のみ追記する予定です。
相変わらず長い文章になりますが、法律文そのものが長いので、そのあたりはご容赦のほどを。

法律本文の青字にした部分が変更した部分。追加のケースと変更のケースがあります。
強調や下線は重要な部分を強調した部分です。

詳しくは、新旧対照表が一番見やすいと思います。

改正案全文は内閣官房のページ
http://www.cas.go.jp/jp/houan/index.html
から見れます。

第1回 第1条~第5条冒頭

(目的)
第一条 この法律は、国民主権の理念にのっとり、行政文書の開示を請求する権利及び行政機関の諸活動に関する情報の提供につき定めること等により、行政機関の保有する情報の一層の公開を図り、もって国民の知る権利を保障し、政府の有するその諸活動を国民に説明する責務が全うされるようにするとともに、国民による行政の監視及び国民の行政への参加並びに公正で透明性の高い民主的な行政の推進に資することを目的とする。

行政透明化検討チームの「とりまとめ」では、第1条の目的について、次のような提言がされていた。

 法律の目的において、「説明責務」の視点を維持しつつ、「国民の知る権利」の保障の観点を明示する。
 加えて、行政機関情報公開法及び独立行政法人等情報公開法が、行政の透明性を向上させ、行政に対する国民の監視と参加に資するものである趣旨を盛り込む。


内容的にはこれに沿ったものだと言えよう。

特に、「知る権利」が用語としてきちんと入ったことに注目。
公文書管理法制定時には、この「知る権利」を入れるかどうかで論争があった。
結局、「公文書等が、健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源として、主権者である国民が主体的に利用し得るもの」という言葉で、事実上の「知る権利」をなんとか組み込むことに成功した。
しかし、「知る権利」という言葉自体は、おそらく内閣法制局の抵抗もあり(最高裁の判例でまだ確定していないため)、組み込まれなかった。
今回の改正案で、ついに法制局が落城したと言ってよいだろう。

また、後半部の「国民による行政の監視及び国民の行政への参加」という部分は重要な変更である。
特に「参加」という言葉が重要。

現在の情報公開法の第1条では、この部分には「国民の的確な理解と批判の下にある」という言葉が入っている。
つまり、行政側が国民への説明責任を果たすという主旨で書かれており、国民の側はあくまでもその説明に「理解と批判」を加えるにすぎない。

そこに「参加」という国民の側を主体にした文章が組み込まれることになる。
これは、情報公開とはそもそも何のためにあるのかという理念と関わる。

情報公開は、ただ単に行政を「監視」をするためだけにあるのではない。
公務員側が持っている情報を積極的に公開することで、国民の側がそれに基づいて意見を積極的に打ち出していくことこそが情報公開の本来の意味であり、それこそが「民主主義」の原理である。

この部分を変えたことで、国民は「受け身」ではなく、積極的に行政に関わっていく「主体」と位置づけられることになったのである。

・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・
(行政文書の開示義務)
第五条 行政機関の長は、開示請求があったときは、開示請求に係る行政文書に次の各号に掲げる情報(以下「不開示情報」という。)のいずれかが記録されている場合を除き、開示請求者に対し、当該行政文書を開示しなければならない。ただし、当該開示請求が権利の濫用又は公の秩序若しくは善良の風俗に反すると認められる場合に該当するときは、この限りでない。

第5条は、行政側が開示しないようにすることができる情報を定めた条文。

この冒頭に加えられた部分は、検討チームの「とりまとめ」には無かったもの。
請求者側が次のようなことをした場合、文書開示を行政側が拒否できるということが加えられた。

①権利の濫用・・・想定されているのは大量請求のことだと思われる。一人で100件とか請求したり、また数万ページにわたるような文書を請求した場合など。
②公の秩序、善良の風俗に反する・・・一般事務を混乱させるような請求(①に近い)や犯罪行為のための請求などが当てはまるものと思われる。

だが、これを法的に定めることはそもそもおかしい。
まず、②については、情報公開法は「利用目的を聞かない」という前提条件がある。
利用目的に合わせて開示するか否かを判断することは、行政の恣意的な制度運用につながる。
つまり、自分たちに不都合な目的(例えば訴訟の証拠とされるような情報)であれば、開示を拒否できるようになってしまう。

「いやいや犯罪行為に使われたら大変でしょう」という意見に対しては、そういった情報は第5条の他の部分(公安情報などは不開示にできる)を使えば良いことであり、そもそもそんな犯罪に使われるような情報は一般的に開示するなという話にすぎない。利用目的以前の問題である。

また、①については、次回以降に書く「手数料の減免」の話と関わっている。
検討チームの審議の際、手数料を引き下げる話が話題に出たとき、多くの省庁が「手数料を引き下げると大量に請求する人が出てくるから困る」という不安を表明した。
確かにその可能性はあるだろうということで、検討チームの「とりまとめ」では次のように記載された。

濫用的な開示請求が生じるときには、行政機関情報公開法及び独立行政法人等情報公開法を所管する府省において、他の省庁と協議し、ガイドラインを作成し、適正な運用を進めることにより対処することとする。(9ページ)

つまり、そもそもは「ガイドライン」で弾力的に判断しましょうという話だったはずである。
にも関わらず、法律の文章としてこれが登場した。
当然、法律に記載されれば、規制の強さが大きく変わってくる。

例えば、私は先日、ある資料を宮内庁に情報公開請求していた。
この文書は、最終的にはコピーにして約3000枚になった。

私はある資料群をまとめて請求しており、これは歴史研究だと当然の資料の集め方である。
歴史研究においては、簿冊全部を見て資料構造を理解しない限り、元の資料を使うことができない。

しかし、これを行政の側から見たらどうだろう。
ただの「嫌がらせ」に取る可能性がありうるのではないか。

今回の改正案で「権利の濫用」かどうかを判断するのはあくまでも「行政側」である。
しかも、そもそも情報公開法はその利用目的を聞くのは「御法度」であるのだ。
よって、これを大量請求ということで「不当」とみなし、開示を拒否できるかもしれない。

もちろんガイドラインの作り方次第ということになろうが、この場合、権利の濫用か否かを判断するためには、私の利用目的を聞く必要が出てくるだろう。
それは、利用目的を問わない情報公開法の根底を揺るがす話になる。

よって、私はこの部分の改正に反対する。
あくまでも濫用などについては、ガイドラインなどによって弾力的に反応するべきであり、法的に定めるべきではない。
なぜならば、情報公開法の趣旨に反するからである。

なおこの問題については、すでに検討チームのメンバーだった三木由希子氏が政治資金規正法との関係でブログにおいて指摘されているので参考のこと。

条文の途中だが、長くなったので次回に続く。
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