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行政文書の管理に関するガイドライン改正案へのパブコメ [2017年公文書管理問題]

現在、公文書管理法に基づく「行政文書の管理に関するガイドライン」の改正案が提示され、パブリックコメントが行われています。2017年12月10日(日)まで。
http://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/index/iken.html

このガイドラインの改正は、森友、加計問題などへの対応として行われているものです。
内容を具体的に解説をしている時間的な余裕がないので、それをブログに書けませんが、パブコメは作成して送付したので、参考までに下記に貼っておきます。

「第1」という記述は、ガイドラインの「第1」のことです。
http://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/index/pdf/shinkyu.pdf

この改正案については、毎日新聞11月9日朝刊や12月1日朝刊の記事などを参考にしてください。
https://mainichi.jp/articles/20171109/ddm/003/010/105000c
https://mainichi.jp/articles/20171201/ddm/004/010/024000c


行政文書の管理に関するガイドライン改正案に対する意見
瀬畑 源

1.第1、「行政文書」の該当性について
 「どのような文書が「組織的に用いるもの」として行政文書に該当するか」は「総合的に考慮して実質的に判断する必要」とされているが、「総合的」「実質的」が何であるかは明確ではない。複数人が閲覧した文書は「組織的に用いるもの」と自動的になるべきものであり、その「実質的」な判断が、公務員の恣意的なものであってはならない。

 よって、この項目に「原則複数人が閲覧した文書については、「組織的に用いるもの」とされる」といった内容の記述を加えるべきである。


2.第3の3、適切・効率的な文書作成について
(1)文書の正確性を確保するために、文書管理者が確認するとあるが、これは課長級の文書管理者が、行政文書であるか否かを決める権限を持つということに他ならない。公文書管理法の行政文書の定義は、①職員が職務上作成・取得、②組織的に用いる、③当該行政機関が保有している、の3点を満たすものである。つまり、職員の意思ではなく、外形的にこの3点を満たすものが行政文書であると定義されている。

 しかし、今回のガイドラインの改定は、行政文書にするかどうか(特に②について)の判断を課長級の文書管理者が行うことになっており、本来ならば行政文書として定義されるべき文書を意図的に排除することが可能になる。これは公文書管理法の趣旨をねじ曲げるものである。

 あくまでも文書が作成・取得された後、複数の職員によって共有される状態(会議に提出される、メールで回覧される、上司に報告するなど)になったときには、行政文書になることを徹底すべきである。文書の作成者が誰であり、どの使用状況(会議資料など)で出された文書であるのかを明確にする仕組みがあれば十分である。

 よって、3(1)にあたる「正確性の確保」に関する記述は削除し、文書の作成者と使用状況がきちんと文書に明記されることを挿入すべきである。


(2)外部との打合せ等記録の作成の際に、相手方の確認を取るとの記載があるが、この義務化には懸念を表する。

 相手方の確認を求めることは極めて煩雑なやりとりが必要になる。さらに、公務員以外の外部とのやりとりまで確認をすることが義務づけられており、現場がその時間とコストを負担せざるをえなくなる。その結果、時間とコストの削減のために、差し障りのない情報しか記載されない文書を作成するインセンティブが働くことになる。双方の意見が割れているような情報は、修正が煩雑になるため、文書として残らなくなる可能性が高まるだろう。

 「相手方の発言部分等について記録を確定し難い場合は、その旨を判別できるように記載する」との記述によって、煩雑な場合は確認を省略できるような書き方になっている。それを許すのであれば、最初から外部への確認を義務づける必要はない。そもそもとして、打合せ後には「業務に必要な」記録を自分たちで作るはずであり、それに基づいて業務が行われる以上、当該行政機関が自分たちで記録を作れば、「正確性」は担保できるはずである(虚偽の文書をわざわざ作成して業務を行う機関はありえない)。

 外部との記録の確認は「必要に応じて行う」こととし、各行政機関が打合せ等の記録をきちんと作成することを義務づければ十分である。なにか問題が起きれば、双方の文書を公開して確認すれば十分であろう。

 よって、3(2)の外部の確認の記述は削除し、「打合せ等の正確性を期するために、各行政機関がおのおの記録を作成することを義務づける」ことに変更するべきである。


3.第4の3(6)1年未満文書の類型について
(1)②から、政務三役(大臣、副大臣、政務官)の日程表については除外をするべきである。大臣などの日程や面会記録などは、職務の中立性に関わる重要な文書である。1年未満で廃棄されるのはおかしいと思われる。

(2)⑥の「意思決定の途中段階で作成したもので、当該意思決定に与える影響が極めて小さく、長期間の保存を要しないと判断される文書」については、「影響が極めて小さい」ことの具体的な例を挙げて、定義を限定するべきである。

 これまでも政策決定過程を残さなければならないと公文書管理法第4条があるにも関わらず、決裁文書のみを政策決定過程とみなすことが煩雑に起きていたことが、森友学園問題などの原因となった。「極めて小さい」の定義を、形式的な字句の訂正に限るなど、具体例を挙げるべきである。


4.第5の「○○省行政文書ファイル保存要領(例)」について
 要領(例)の2の「電子文書の保存場所・方法」において、「文書管理者による確認」が必要とされている。共有の保存場所に保存する文書を「行政文書」とみなすのであれば、課長級の文書管理者による確認は必要なく、複数人で共有されたときに各職員が共有フォルダにファイルを入れればよい。

 文書管理者の確認を必要とするという書き方は、課長級が行政文書であるかどうかを恣意的に判断できることに繋がる。よって、「文書管理者による確認の上」という記述は削除されるべきである。


5.第9 研修に関して
 公文書管理制度がより良く運用されるには、現場の職員への趣旨の徹底が不可欠である。しかし、施行6年が経ったにもかかわらず、公文書管理をめぐる不祥事は絶えない。これは、研修が必ずしも上手くいっていないという証拠であると思われる。各行政機関でどのような研修を行っているかは、外部からは実態がほぼ把握できない。

 よって、各行政機関が研修の具体的な内容を公表することを義務づける記述を挿入するべきである。また、内閣府が作成中のe-ラーニングについても、その内容の公表を義務づけ、具体的な公文書管理の方法について、国民に情報を開示するべきである。
 研修の内容を公表し、よりよい研修のあり方について、公文書管理委員会や外部有識者からの意見を求めるべきである。


6.別表第2 保存期間満了時の措置の設定基準について
 留意事項として具体的な文書類型を提示したことは評価できる。しかし、これまでの国立公文書館等への移管状況を鑑みるとき、「外交」「防衛」「公安」についての文書が、きちんと移管されていないことに気づく(外交については、外務省以外の経済産業省などが特に移管されていない)。
 
 よって、留意事項のⅠに、「外交」「防衛」「公安」の重要な文書が移管対象であることを明記するべきである。

以上

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