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公文書管理法5年見直しについての合同研究集会 [2014年公文書管理問題]

2014年12月20日、日本アーカイブズ学会などが主催した「公文書管理法5年見直しについての合同研究集会」に聴衆として参加した。
この「5年見直し」の話は重要なことなので、シンポの内容を私の視点からではあるが紹介してみたい。

「公文書管理法」は2011年4月に施行された法律である。
公文書の作成、管理を初めとして、最終的に廃棄するか永久に残すかの方法などを統一的に定めた法律である。
この法律によって、日本ではやっと各省庁統一の文書の管理基準ができることになった(それまでは捨てるも残すも各省庁任せ)。

公文書管理法は、原子力災害対策本部の議事録未作成問題や、昨年の特定秘密保護法案の審議でなんども取り上げられた。
この法律がなければ、公文書の未作成や隠匿といったようなことも、法的には大きな問題とならなかったかもしれない。

さて、この公文書管理法は「附則」に次の文言がある。

第13条 政府は、この法律の施行後五年を目途として、この法律の施行の状況を勘案しつつ、行政文書及び法人文書の範囲その他の事項について検討を加え、必要があると認めるときは、その結果に基づいて必要な措置を講ずるものとする。
2  国会及び裁判所の文書の管理の在り方については、この法律の趣旨、国会及び裁判所の地位及び権能等を踏まえ、検討が行われるものとする。


施行後5年を目途として、法律のあり方を見直すということがうたわれている。
すでに、内閣府は予算を今年度から獲得して、内々では見直しの準備は行っているようである。

施行後5年は2016年3月末である以上、見直しの作業は来年度に行われることは間違いないだろう。
情報公開法の時にも同じような附則があり、有識者会議が開かれて報告書が作成された。ただし法改正には至らず、コピー代が下がるなどといった微修正のみで終わった。

そこで、日本アーカイブズ学会などの文書管理に詳しい各団体が、現在の公文書管理法をどうやってより良いものに変えていくのかを公開シンポで論議することになったのが今回の催しである。

内容を紹介してみたい。
もちろん私が聞き取ったまとめなので、御本人の意図とは異なる可能性があるので注意してください。


冒頭で講演を行ったのは高山正也・国立公文書館フェロー(前国立公文書館長)
内容は、

・立法府と司法府での公文書管理の問題は、司法府は最高裁長官と協議してそれなりに進んだが、立法府が全く進んでいない。衆議院と参議院のどちらが窓口になるのか、公文書管理に興味があると思われる国会図書館との関係をどうするのかなど、立法府側の体制がはっきりしない。国会議員の中から気運が高まれば良いが・・・

・公文書管理法制定時に、附帯決議が衆議院で15参議院で21も付いた。これだけ付いたということは、制定当時からまだまだ不完全なものだと考えられていた証拠。ただ、全てを現在直せるかというのは残念ながら厳しい(それをできる体制がない)。優先順位はどこなのか、基盤部分を直すとしたらどこなのかを考えていく必要がある。

公文書管理法が議論の前提・常識となるような社会(行政機関の職員だけでなく主権者の側も)を作っていくためにも、研修制度の充実化が課題。そこに金も人もかけていく仕組みをもっと整備しないといけない。

・アーキビスト関係の資格制度が乱立している状況があり、資格の基盤となる理論体系の不在が問題。つぶし合いではなく、共通した基盤を作っていくための話し合いは必要ではないか。

他にも様々な論点を挙げておられた。

次に、パネルディスカッションでの4名の発言を紹介してみる。

早川和宏・桐蔭横浜大学大学院教授(行政法)
・公文書管理法は「基本法」。「特別法」が別にできてしまうと骨抜きになってしまう(ちなみに特定秘密保護法は「特別法」ではない)。特別法がしっかりしていればいいのだが、そうでないと抜け道がいくらでもできてしまうのは注意したい。

独立行政法人に「国立公文書館等」(文書を移管できるアーカイブズ)がほとんど存在しないことをどうにかしなければならない。

「特定歴史公文書等」(国立公文書館等に移管された公文書)への利用請求権を明示化するべき(現在は機関側が利用させる義務を負っているのみ)。

・専門職員の配置や外部監査制度など、公文書管理がきちんと行われているかをチェックする制度を充実させる必要がある。


西川康男・ARMA International 東京支部会長
・「特定秘密」の国立公文書館への移管の義務化や、隠蔽するための廃棄への罰則などが必要。

・国立公文書館を米国の国立公文書館のような権限を持つ機関に拡充するべき。専門職の配置や施設の充実化も必要。

電子公文書の利用を原則とし、その保存や管理に関する施策をもっと充実させる必要。

・地方公共団体に公文書管理条例を広げていくために、自治法や行政法などとの関係を明確にしていく啓蒙活動が必要(報告書を作成中とのこと)。


小高哲茂・群馬県立文書館公文書係指導主事
・公文書管理法ができて、公文書管理条例や地方公文書館の設立が進んできたが、まだまだ不十分。公文書管理法を地方に適用することも、自治体それぞれの事情が多様であり難しい。また予算減や職員数減もあって体力が落ちている。

・国立大学法人に「国立公文書館等」を置く際に要求される施設などのハードルが高すぎることが問題。

・「国」として現場の声を拾って様々な検証を行ってほしい。実態の把握をすすめ、それに合わせた施策が必要。

・管理法の中に、定期的な公文書管理政策の作成を必要とする文言を入れ、見直しが常に行われ続けるようにする仕組みが必要。

・専門職員を「当分の間」置かなくてよいとされた「公文書館法」の改正も視野に入れながら、地方や国立大学法人などの公文書も残るような、全国的な公文書管理政策振興による底上げが不可欠。

・特定秘密保護法と公文書管理法の整合性も、十分検討されるべき。

・アーカイブズ関連団体の連携を軸とした、国への強力な陳情を行える状況の構築。


古賀崇・天理大学准教授(記録管理学)→レジュメを御本人がアップロードしています
・「情報法」の枠組みの中で、「情報の自由な流通原則」などの視点から、「特定歴史公文書等」の公開の際に考慮される「時の経過」を考える必要。

・国立大学法人におけるアーカイブズを作るための基準の見直し(現在は基準が厳しすぎる)。

公文書管理法を情報公開法や個人情報保護法などとセットで捉えた上で、どのように改正するかを考える必要があるのではないか。

「デジタルアーカイブズ」が政府によって推進されているが、これとの関係をどうやって整理するか。その推進の担い手である国立国会図書館との関係をどうやって整理するのか。


以上がパネリストの意見。

まず共通しているのは、独立行政法人(特に国立大学法人)における「国立公文書館等」の設置問題。

公文書管理法においては、独法の公文書(法人文書)は国立公文書館に移管することができるが、国立公文書館はスペースの問題などもあり、事実上これを拒否している。
そのため、独法の保存期限が満了した公文書のほとんどは廃棄処分されている。

本来は、各独法が「国立公文書館等」にあたる施設(アーカイブズ)を作って、そこで文書をきちんと管理して公開する仕組みができればいいのだが、国が定めたガイドラインにおける「国立公文書館等」の設置の要件が厳しい。
国の中央館たる国立公文書館と同等の施設を事実上要求しているため、当然資金や人員に余裕の無い独法は二の足を踏むことになった。
アーカイブズを持っている独法ですら「国立公文書館等」に「ならない」という選択をしたところも多かった。
ただ、「ならない」場合は、公文書の移管を受けることができないので、結局は捨てる以外の選択肢が無くなってしまう。

では具体的にどうするのかは特に提案は上がっていなかったが、私見を述べると

国の「国立公文書館等」と独法の「国立公文書館等」でガイドラインを分ける。
・分けた上で、独法の側は施設や一部の機能は「当分の間」は置かなくてよい、ということとし、全史料協が主張しているような「公文書館機能」をきちんと整備することで、国立公文書館等に代わるものと認定する。


ではどうだろうか。
後者は書き方を工夫しないと「機能」だけを整備すれば良いという話になりかねない。
ただ、管理法施行から4年近く経過して、独法での公文書館設置がほとんど進まなかったことを考えれば、「施設」などの過度な要求が設置を妨げたと言っても過言ではないだろう。
これらは一定程度緩和するしかないのではないか。

次に、現在の公文書管理には関心がなさそうな政権に対して、どうやってアピールしていけば良いのかということも議論に上がった。
古賀氏からは、NPO法人で子育て支援を行っている駒崎弘樹氏の論説の紹介があった。

「草の根ロビイング(1)~現場から政治を変える~」(読売新聞、2014年12月18日)
http://www.yomiuri.co.jp/job/entrepreneurship/komazaki/20141215-OYT8T50130.html

政治家や官僚、メディアにどこまでアピールしていくかは当然課題となるだろう。
そのためには、駒崎氏も書いているが、具体的な提案を現場から伝えるという姿勢が必要である。
つまり、「説得材料」を揃えるということである。

これはパネリストも私も共通している見解だったが、まずは現場から声を集めるということは大切だと思う。
できるなら内閣府が、各省庁などの職員に対して、公文書管理実務に関連するアンケート調査などをしてくれると大変ありがたいと思っている。

具体的に何が問題となっていて、どのような改定をすれば良いのか。
理念で訴えるのも必要だとは思うが、現場からの声を活かすということが、この公文書管理制度においては重要である。

よって、アーキビストの業界からも積極的に声を上げていってほしいと思う(特に国立公文書館等の職員のみなさま)。
声を公式に上げにくかったら、声の大きい人たちに伝えるのでも良いのだ。

他にシンポジウムの会場からいくつか意見があった中で、気になったことを1つだけ挙げておきたい。

それは「特定歴史公文書等」の「廃棄」を認めてほしいという意見である。
つまり、公文書館側で「二次選別」を行わせてほしいということである。

今の公文書管理法の仕組みだと、原課が「移管したい」と主張した場合、それを公文書館側が断ることは非常に難しい。そのため、受け入れざるを得ない仕組みになっている。
そして一度受け入れたものは、永久保存することが求められている。

ただ、専門のアーキビストの目から見ると「それは永久保存する必要は無いだろう」というものも存在する。
これを、公文書館側の権限で廃棄することを認めてほしいということである。

公文書管理法の第25条には、特定歴史公文書等の廃棄の規定が存在する(内閣総理大臣に協議し、その同意が必要)。
ただ、国会で議論された際に、隠蔽のために利用されるのではないかとの危惧があったため、廃棄できるのは「劣化が極限まで進展して判読及び修復が不可能で利用できなくなり、歴史資料として重要でなくなったと認める場合」ガイドライン37頁)に限られてしまった。
つまり、事実上「二次選別」の根拠としては使えなくなっている。

この意見は現場の方からの提言であったが、その方によれば、保存スペースが足りない上に捨てることができないため、重要な文書の受け入れを制限するという本末転倒なことになっているとのことである。

歴史研究者としては、誰がその資料を重要と思うのかわからないので、どのような資料であれ、残っているものはできれば捨ててほしくないと言いたくなるところではある。
しかし、現場からのこの意見は様々なところでうかがっているし、スペースを増やせば良いではないかとも簡単に言えるものでもない(それが簡単に手に入れば苦労しない)。
むやみに歴史研究者の論理を振り回すことは難しいとも思っている。

法文は存在するので、ガイドラインを変えるかどうかという問題になる。
ここは、歴史研究者も含めて(その説得も兼ねて)、もっとつっこんだ議論をする必要があると感じている。


今回の集会の主催者であった保坂裕興・学習院大学教授は、今後もこういった集会や個別の意見交換を積み重ねて提言を出せるようにしたいとの意気込みを語られていた。
私自身もブログなどを通して、公文書管理法見直し問題への提言はどんどんと出していこうと考えている。
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