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閣議・閣僚懇談会議事録公開問題を考える [2014年公文書管理問題]

3月4日の日本経済新聞の記事。引用します。

閣議議事録を4月から作成 政府、3週間後に公開
2014/3/4 11:39
http://www.nikkei.com/article/DGXNASFS0400Q_U4A300C1EB1000/

 菅義偉官房長官は4日の閣議後の記者会見で、4月から閣議と閣僚懇談会の議事録を作成し、会議の3週間後をめどに公表する方針を明らかにした。公文書管理法や情報公開法を改正せず、現行法のまま閣議決定で対応した方が迅速に公開できると判断した。近く閣議決定する。

 閣議と閣僚懇談会の議事録作成をめぐっては、公明党が公務員らの情報漏洩の罰則を強化する特定秘密保護法の制定に合わせて情報公開を推進する必要があるとして、公文書管理法改正を要求。安倍晋三首相は昨年の臨時国会の答弁で「政府内で必要な検討と調整を進め、提出したい」と前向きな姿勢を示していた。

 菅氏は4日の記者会見で「現在の閣議のあり方を前提とすれば、法改正で国立公文書館に30年後に移管することになる。現行法で速やかに公開した方が国民に説明責任という観点から理解してもらえる」と説明した。

 政府は1885年の内閣制度の創設以来、閣議の議事録を作成していない。公文書管理法は政府の重要な内部文書を作成し、最長で30年間非公開で保存した後、最終的に国立公文書館などで公開すると定めている。
(引用終)

さて、閣議・閣僚懇談会の議事録作成が進むことについては異論は無い。
ただ、そもそもの問題の出発点を考えると、些末なところにオチがついてしまったことが残念でならない。

まず前提だが、「閣議」は内閣の意思決定を行うために開かれるもの。
意思決定のありかたとしては、「閣議決定」「閣議了解」「口頭了解」などの方式がある。
すでに形骸化されて等しいとされており、実質的な審議はほぼ行われていないとされている(文書に署名するなどで時間がかかっているだけ)。

「閣僚懇談会」は閣議の直後などに行われるもの。各大臣が意見交換をするために行われており、原則として意思決定は行わないとされている。

この二つは明治以来、議事録が一切作られていない。
その理由としては、例えば閣議については、1999年に野中広務官房長官は以下のように国会で答弁している。

 内閣法によりまして、「内閣がその職権を行うのは、閣議による」とされておるわけでございます。したがって、内閣としての最終的な意思決定は、閣議において、その構成員である総理大臣及び国務大臣の合議により行っておるところでございます。
 このような閣僚同士の議論は、特に重大な国家機密や高度に政治性を有する事柄をも含めまして、自由に忌憚なく行われる必要があるわけでございまして、また憲法により、国会に連帯して責任を負う内閣でございますので、対外的に一体性、統一性の確保が要請されるところでございます。
 これらの事柄から、閣議の議事録を作成し、これを公開することは適当ではないと考えて、つくっておりません。


詳しいまとめは以下を参照。

「閣議の概要について」 閣議議事録等作成・公開制度検討チーム(第1回)配布資料、2012年7月30日
http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/gijiroku/dai1/1siryou5-1.pdf

つまり、議事録を作らない理由として、「内閣の一体性の保持」と「忌憚ない意見交換をする」ということが挙げられていた。
閣僚懇談会についても、閣議と同様の説明がされていた。

前者については、閣僚懇談会で喧々諤々の議論をしていた場合、それが公表されれば「閣内不一致」として批判されかねないということだろう。
だが、本来「公開しない」と「記録しない」は別の話である。「記録するが公開は問題が無くなってから」でいいのだ。

後者は議事録未作成の時に必ず言われる常套文句。
議事録作られたら忌憚のない議論ができないぐらい発言に責任持てないなら閣僚辞めろとか思うが。

ただ、今回の菅官房長官の発言は、この2つの理由が全く無かったことにされている。
「3週間をめどに公表」と言っているということは、「公表しても問題ないことしか議論してません」と言っているのに等しいからだ。
つまり、方針が変わっている理由についての説明が不足しているのだ。

考えられる可能性は2つある。

1つは、閣僚懇談会自体もすでに形骸化していて、公表して問題ないようなことしか議論されていなかった。
もう1つは、別の会議で議論をすることにし、閣僚懇談会では公表できることしか発言しないように各大臣に言い含めた。

菅官房長官は「現在の閣議のあり方を前提とすれば」といった言い回しをしているので、前者である可能性が高いかもしれない。
いずれにしろ、3週間で公表できるという以上、大したものは出てこないだろう。


そもそも、この閣議・閣僚懇談会の議事録作成・公表の議論の出発点は、2012年の原子力災害対策本部の議事録未作成問題である。

民主党の岡田克也副総理がこの問題収拾の担当で、公文書管理委員会に対策を論じさせた。
この中で、日常的に行われている、閣僚が参加する会議の議事録作成がきちんとなされているのかが焦点として浮上した。

公文書管理法第4条の「文書の作成」には「閣議、関係行政機関の長で構成される会議又は省議(これらに準ずるものを含む。)の決定又は了解及びその経緯」の作成義務が存在している。

つまり、政府の政策決定過程をきちんと記録して残すためにはどうするか、というのが議論の出発点であった。
原子力災害対策本部も、「議事録を作成する義務があるとは思っていない」と言い訳をしていたわけで、こういったことを無くさせようというのが目的だったのだ。

よって、閣議や閣僚懇談会だけが問題ではなく、閣僚が関わっている会議全般の記録の残し方が問われていた。
この議論を行った「閣議議事録等作成・公開制度検討チーム」の資料は、すべてウェブ上に公開されている。
http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/gijiroku/

個人的には、配布資料自体も相当に面白く、議事録含めて全て見る価値のある会議だったと今でも思っている。
閣僚が関わっている会議の一覧とその議事録の作成や公開の有無の一覧表などは、今でも貴重なデータだと思う。

ただ、民主党政権末期だったこともあり、報告書が出たところで政権が交代した。
そして、自民党はこれを引き継ぐことなく放置した。

この問題が再度浮上してくるのは、秘密保護法を通すバーターとして、公明党が閣議と閣僚懇談会の議事録の作成を自民党に飲ませたからである。
ただ、公明も結局は「なぜこの議事録を作らなければならないのか」の根本の部分を理解していたとは思えない。

そのため、「政策決定過程」を記録するために議事録をきちんと整備するという話だったのが、秘密保護法との関係で「情報公開推進」として話が置き換えられ最終的には「公表しても問題ない」情報として公開という話に矮小化されてしまった。
閣議や閣僚懇談会の議事録に特化してしまい、政府全体の政策決定過程をどう残すかという議論に繋がらなかった。

何も進まないよりはマシだとは思う。
ただ、何ともしょうもないオチになってしまったと残念でならない。


ちなみにこの件については、過去にいくつかブログを書いているので参照のこと。
専門的な話になっているので読みにくいかもしれません。

公文書管理委員会第20回傍聴記
http://h-sebata.blog.so-net.ne.jp/2012-07-05

「閣議議事録等作成・公開制度検討チーム」の開催
http://h-sebata.blog.so-net.ne.jp/2012-08-05

「閣議議事録等作成・公開制度検討チーム」の報告書を読む
http://h-sebata.blog.so-net.ne.jp/2012-11-04

「閣議議事録等作成・公開制度検討チーム」の報告書を読む その2
http://h-sebata.blog.so-net.ne.jp/2012-12-17
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コメント 3

渡邊健

いつも解りやすく、そしてタイムリーな解説勉強になります。私がこのニュースに触れたのは4日の日経夕刊と翌5日の同紙朝刊です。今手元に紙面がないのですが、前者にはより明確に、「公文書管理法では当該議事録は30年後の公表になってしまう」というニュアンスが書かれていたと記憶します。従って、今回の「3週間後公表」は公表時期を早めたという点では評価できる、という論調です。公文書管理法(施行規則等も含め)でそのようなことが定められている記憶がなかったので、改めて確認したのですが、やはりありませんよね?瀬畑さんのご指摘通り、本件はまず、
1)閣僚が意思決定するプロセスを検証可能な状態で記録しなければならないという定めに違反している状態を正すこと
が重要なのであって、さらに
2)その記録は現用の行政文書として情報公開の対象となり、原則開示であること
3)非開示例外に該当するものは、最長30年の保存期限満了後に公文書館に移管(または廃棄ですが、記録の重要性に鑑みればまずありえないはず)され、特定歴史公文書として利用請求権の対象となる
ということだと思うのです。従って、記録を作成すれば原則公開なのであり、「公文書管理法に準拠すると30年は出てこない」というような解釈は政府の思うつぼだ考えるのですが如何でしょうか。
「サマリーをネットにぶら下げることにしました」ぐらいのことだと認識しており、ほとんど評価に値しないと思ってしまいます。マスコミはこのあたりのことを理解して報道しているのでしょうか。
by 渡邊健 (2014-03-06 08:59) 

瀬畑 源(せばた はじめ)

>渡邊様

いつもお世話になっております。
さて、「公文書管理法では当該議事録は30年後の公表になってしまう」というのは、おそらく岡田副総理時代の議事録の検討チームの結論から出てきた表現だと思います。
あの報告書では、管理法を改正して30年間は一切公開しないということにしてきちんと議事録を作ろうという結論でしたので。
それとは違うということなのでしょう。

1~3についてはおっしゃるとおりだと思います。

この解釈は「岡田の言うようにやれば30年出てこないよ」という意味と言いたいのでしょう。
ただ岡田さんの場合、30年隠す代わりにきちんとした議事録を作り上げるということとセットなので、単純化されすぎだとは思いますけども。
by 瀬畑 源(せばた はじめ) (2014-03-06 19:40) 

渡邊健

あー、あれのことを言っているのですか...。なるほど...。ありがとうございます。これで決着させてはダメですね。
by 渡邊健 (2014-03-06 23:08) 

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