源清流清　―瀬畑源ブログ―

前回の続き。

公文書管理委員会第18回（2012年4月25日）の傍聴に行ってきました。

この日議論になったのは２つ。
一つは、ずっと議論がなされてきた原子力災害対策本部等の議事録未作成問題への改善策について。
もう一つは、日常的な記録作成のあり方について。

資料は公式に上がっています。
http://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/iinkaisai/2012/20120425haifu.html

前者は（上）で記載済。
今回は後者について。

資料３「政府の重要な意思決定にかかわる会議に関する記録作成の在り方」において、事務局から論点が提示された。
よって委員会では、公文書管理法第4条第2号「閣議、関係行政機関の長で構成される会議又は省議（これらに準ずるものを含む。）の決定又は了解及びその経緯」をどうやって日常的にきちんと動かすか具体策を考えるという段階に入るということになるだろう。

もちろん、文書作成は「会議」に関することだけが問題になっているわけではないが、さしあたり公文書管理法の主旨の徹底を図るためにも、まずはこの「会議記録」の部分から方針を明確にしておくのは個人的にはありだと思っている。

この資料３に基づくと、主に３点を考える必要があるだろう。

①各府省庁バラバラの「会議」の定義を明確にし、どの会議ではどのレベルの記録（議事録、議事概要）をきちんと残すべきなのか。
②作成した記録の公開基準が今まで通りで良いのか。
③この制度を動かすための「担保」（執行管理、人材配置）をどうするのか。

①は、岡田副総理が例に出していたこととの関係。
例えば「省議」という言葉が定義する会議が、各府省庁によって全然異なっており、ガイドラインの別表に記載の会議がどれを指すのかが明確ではないところがあるということだ。
これは、分担管理原則のために、各府省庁ごとに用語が勝手に使われていることから起きている問題である。
「官房長」という役職が、各府省庁によって重みが違うなどという話が例として挙げられるだろう。

野口委員などから、まずは実態把握のため各府省庁がどのように各会議を定義しているのかを調査すべきだということが指摘され、公文書管理課が次回の会議で調査結果を報告するということになった。

これは研究者として個人的にも興味がある。
各府省庁内の政策決定過程に関わる内容であり、この過程が外部から見るとあまり明確でないことも、公文書管理制度がきちんと監視できない原因にもなっていると考えている。

ただ実態を把握した上でどうするかが問題となる。
バラバラな会議名を統一するような方向で行くのか、それとも「この会議はガイドラインのここに当てはまる」みたいな、各府省庁の実態に合わせた方向で行くのか。
公文書管理法の浸透を考えるのであれば、困難な道でも前者を取った方が絶対に良いと思う。
各府省庁で会議名が異なるというのは、情報公開を求める側にとっては非常にわかりにくいということもあるので。

②は記録を逐一残すと「自由で忌憚のない意見交換が阻害される」という従来からの指摘に関わる問題。
例えば、閣僚懇談会の議事録は全く作成されていないが、議事録を作ったとして、いまの情報公開法で果たして重要な機密情報を隠すことが可能なのかということである。
よって、「時限秘」（ある機密情報については、何年は公開しないという期限をあらかじめ設定できる）の制度について考える必要があるのではということになる。

ただ、この点については三宅委員が、情報公開法との関係が出てくるから、公文書管理法を担当する公文書管理委員会で果たして議論できることなのかとの疑義を提示していた。
また、情報公開法を作る際にも「時限秘」問題は議論になり、結局一つ一つの文書の「情報の質」で判断することになった経緯もあるので、時限秘はあまり好ましいとは思わないという意見を述べていた。

時限秘については、まだ私も明確に意見を述べることが難しい。
加藤委員が、情報公開法のみで機密情報がきちんと守られるかは疑問だが、時限秘を入れることはどうなのかな？ということを述べておられたが、私もいまのところはそのあたりの問題意識に近い。
この点は、少し議論が進むのを見たいと思う。

③は（上）で述べたこととも関わるが、結局「マニュアルに書かれた内容をどのように定着させるか」という問題である。
これは公文書管理法における最大の問題でもあり、永遠の課題かもしれない。
公文書管理法やそれに基づくガイドラインをいくら整備しても、結局は現場の人がどのように守ってくれるかがカギになる。
そのためにどうすれば良いのかということである。

石原委員がずっと言い続けてきたことであるが、公文書管理をコントロールする「人と組織」をきちんと整備することが必要というのは間違いのないことである。
その具体策として、野口委員が「執行管理」のやり方をどうするのかを議論する必要があるとの指摘をしていた。特に、各府省庁が行っている文書管理をチェックする仕組みを整えることが不可欠だということを強調されていた。

御厨委員長や三宅委員もやや自虐的に言っていたが、公文書管理委員会自体に各府省庁に公文書管理体制を強化しろと命令できる権限はないので、どこまで議論をするかというのは難しいところではある。
ただ、岡田副総理は「とりあえず話は広げるだけ広げてよいのでは。畳むのは後からでもできるし」と言っていたので、どこまで権限があるのかは別問題として、きちんと論点整理をして提言を行ってもらえればと思う。
それを実行するかは政治家の側の責任であるが、提言を出してくれれば「あの提言に従わないのはなぜなのか」と国会で野党から指摘できたりするので、出すことに意味はあると思う。

2月からここまで、かなりのハイペースで委員会が開かれてきたが、取りまとめが出た後はどのくらいのペースになるのかは気になるところ。
あとは、今後も岡田副総理は出続けるのか否かも実は気にかかる。

今後も議論に注目していきたいと思う。

公文書管理委員会第18回（2012年4月25日）の傍聴に行ってきました。

この日議論になったのは２つ。
一つは、ずっと議論がなされてきた原子力災害対策本部等の議事録未作成問題への改善策について。
もう一つは、日常的な記録作成のあり方について。

資料は公式に上がっています。
http://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/iinkaisai/2012/20120425haifu.html

長い記事になりそうなので、さしあたりは前者について。
後者は（下）にて。

事務方から、「東日本大震災に対応するために設置された会議等の議事内容の記録の未作成事案についての原因分析及び改善案」の取りまとめ案（以下「取りまとめ」と略す）が提示された。
流れだけ先に述べておくと、改善策で「意思決定型の会議等」と「事務事業型の会議等」に分けて記述した点について、野口委員をはじめとして「緊急事態の改善策として提示しただけ」といった注記を入れるべきという話になり、「なお、以上の（１）意思決定型の会議等、（２）事務事業型の会議等の分類については、歴史的緊急事態に対応するために必要な改善策として便宜行ったものである。」との記述が8ページに加えられた上で承認された。

承認されたものが以下のもの。
「東日本大震災に対応するために設置された会議等の議事内容の記録の未作成事案についての原因分析及び改善策　取りまとめ」
http://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/iinkaisai/2012/20120425/20120425torimatome.pdf

この取りまとめがどのような位置づけになるのかよくわからなかったのだが、委員会の場において御厨委員長から岡田副総理に提出がなされた。
その後の説明を聞いていると、「行政文書の管理に関するガイドライン」の改訂案を公文書管理課が作成して委員会に提示、パブリックコメントを経て、ガイドラインの改正に繋げるということだそうです。
そうするとこの改善案自体はどのように各省庁に共有されることになるのかがよくわからなくなるが・・・。
ガイドラインを変えるまでは各省庁に伝えられないんだろうか。

さて、ではこの「取りまとめ」は何が書かれているのか。
大きく分けると「原因分析」と「改善策」の２つである。

「原因分析」は、今回問題となった原子力災害対策本部などへのヒヤリングの結果に基づいてまとめられている。このヒヤリングについては、前にブログで解説を行った。
細かくは書かないが、配付資料１で大まかなまとめがなされているのでこちらを参照のこと。

「改善策」は「歴史的緊急事態」の際の記録作成・保存のために限定している。
内容を簡単にまとめると、

①「歴史的緊急事態」は公文書管理担当大臣が閣議等で了解をへて決める。
②「意思決定型の会議等」（原子力災害対策本部など）と「事務事業型の会議等」（被災者生活支援チームなど）に分けて、前者は議事録・議事概要、後者は「活動記録」を残す。
③事前にマニュアルを整備し、記録をすぐに取れない場合は原則3ヵ月以内に作成する。
④内閣府公文書管理課は、各府省の取り組みが不十分（おそれ含む）な場合、調査や作成を求めるなどの対応をする。

今後の検討課題として、歴史的緊急事態だけではなく、日常的な会議などの記録作成について検討を行う。
また、首都直下地震に備えるための電子公文書の管理のあり方（東京以外に複製を置く）も検討。

以上が「取りまとめ」の内容。

まず、この報告書の位置づけであるが、「歴史的緊急事態」に限る形で改善策が提示されることになった。
これは2月以来、委員会でずっと駆け引きがあり、議事録未作成に対する解決策を早急に求める岡田副総理や内閣府公文書管理課と、この問題は日常的な文書作成のあり方から問わないといけないという委員側とがずっと組み合っているという状況の中で作られた。
そのため、「歴史的緊急事態」用のマニュアルとしてこの文書が作られる一方、このマニュアルの論法自体が公文書管理法の解釈を決定するものではないという限定をつけることになり、委員が求めていた平時の文書作成問題も引き続き論じるということになった。

気になるのはやはり「意思決定型の会議等」と「事務事業型の会議等」を分けたという点。
前にヒヤリング結果を見たときの感想として、公文書管理課が「意思決定」をしている会議なのか否かで話を分けたがっていると指摘し、そこは大いに問題があるという話を書いた。
つまり、その会議の場で意思が決定されていれば「意思決定型の会議」であり、情報交換をしているなどの会議を「事務事業型の会議」に分けているのだ。

だが公文書管理法の主旨は、意思決定の過程を「第一条の目的の達成に資するため」（国民への説明責任のため）に残さなければならないと書かれているわけであり、「個別の会議に限定」して意思決定を残せと言っているわけではない。
情報交換している会議も、政策を決断するという大きな流れから見れば「意思決定過程」であり、こういった形で会議の種類を分けるのはあまり納得できるものではない。

もちろん、議事録が取りにくい会議というものもあるだろうが、こういう形で2分して整理をしてしまうと、後者については残さなくても良いという判断をされかねない。
また、そもそもそんなにくっきりとこの二つに分類できるのかということも問題としてあるだろう（どちらの会議にあたるのかを誰が緊急事態に判断するのか？）。

なおこの点については、情報公開クリアリングハウスが意見書を岡田副総理と公文書管理委員会に提出している。
私と問題意識をほぼ共有しているので、そちらもぜひ参照していただきたい。

「意思決定過程・事務事業の実績に係る文書の作成に関する意見」（情報公開クリアリングハウス、2012年4月24日）
http://clearinghouse.main.jp/wp/?p=572

また、委員の多くの方が、この取りまとめを「臨時措置」的なものにしておくべきと主張したのも、この2分法に対する違和感を提示したと言えるだろう。

それ以外の部分について。
①についてはある意味当然なのだが、逆に言えば「制度の重要性がわかっていない人が大臣だったらまずい」ということになるだろう。
そして残念ながら、公文書管理制度の重要性についてわかっている政治家は少数派。
内閣総理大臣が緊急事態のようなものを宣言したときに自動的に発動することにしておいたほうがよいような気もするが、一方でそうやって自動的に発動させた場合、問題意識が共有されず、機能しない可能性が高いようにも思う。
結局は「平時からきちんと文書を作るような体制ができていること」が必要だという話になると思う。

③については、緊急時に文書は作れないのが仕方がないというように取られないことを願いたい。
ただ、これも上記で取り上げた情報公開クリアリングハウスの意見書の中で、「緊急事態ではそれに対応する政府は様々なことに同時並行的に対応し、多くの判断を即断的に行い、それらを遂行する必要がある。そのような状況であればこそ、意思決定過程や事務事業の実績はリアルタイムで客観的・合理的に記録され、共有されている必要がある。」と書かれているように、本来はむしろ「緊急事態だからこそ記録はリアルタイムで作らないとまずい」ということが本筋だと思う。

③だけを見ると、公文書を「作成する」作業はあたりまえに行われる作業ではなく、「意識して行わないとできない」作業であるように見えるのだ。
現実としてそうなのだろうから、緊急提言としては仕方がないところはあるだろうが・・・

④については、今回の議事録未作成問題が起きた際に、公文書管理課が指をくわえてなにもしなかったことへの改善策として出されたものである。
「原因分析」の中で、公文書管理課は次のような指摘を受けている。

会議等の議事内容の記録の作成については、一義的には各府省が行うべき事務であり、歴史的大災害に係る記録の在り方について、「行政文書の管理に関するガイドライン」にも特に触れられていなかったことから、内閣府として、歴史的大災害であることを踏まえた記録の作成状況の調査の実施や各府省に積極的な記録の作成を要請するなどの対応を行うことはなかった。（5ページ）

これは、私が拙著の中で繰り返し指摘した「分担管理原則の壁」の話である。

各府省庁は分担管理されている業務を担当している。
でも往々にして、それは「原則」化して硬直化する。
だからこそ、内閣府という高所から調整して、まずいところは注意するということが必要なのだ。
特に、公文書管理のあり方自体を大きく変えた法律が施行された直後なのだから、公文書管理課がもっと注意をガンガン呼びかけることが必要不可欠だっただろう。

なぜ公文書管理が総務省でなく内閣府の担当であるのか。
そのこと自体に意味があるということをもう少し考えてほしいと思う。

長くなったので一度切ります。（下）に続く。

2012年4月13日に日本記者クラブの「著者と語る」という講演シリーズに招かれて話をしてきました。
話した内容は、私の著書の『公文書をつかう―公文書管理制度と歴史研究』（青弓社、2011年）についてです。

youtubeにもアップされています。また後日、記者クラブのサイトで講演録も公開されるとのことです。
http://www.jnpc.or.jp/activities/news/report/2012/04/r00024121/

よろしければ御覧下さいませ。

公文書管理法が施行されて今日で1年が経ちました。
施行直前に起こった東日本大震災のために全く目立つことが無く施行され、議事録未作成問題で注目されるというある意味「不幸」な目立ち方をしてしまったようにも思います。
1年経ってみて、良かった点、悪かった点について簡単にまとめてみようかと思います。

○良かった点

１．「議事録未作成」が「問題」となったこと。

あえて「良かった」点として挙げます。
おそらくこの問題は公文書管理法が存在していなければ発覚しなかっただろうし、発覚したとしても「昔からこんなものだった」という話でうやむやで終わっていたはず。
法律に違反しているか否かという点が問われ、曲がりなりにもどう対応するかを公文書管理委員会で話し合うという時点まで至っているのは、公文書管理法があったからこそだと思います。

参考
・原子力災害対策本部の議事録未作成問題
・議事録未作成問題と「行政文書の範囲」
・議事録未作成問題を改めて考える
・公文書管理委員会第14回配付資料を読む

２．宮内公文書館などでの公開手続きが明確になったこと

私は宮内公文書館のヘビーユーザーなので、そこを基準として。
これまで開示基準もはっきりとせず、開示までの時間も非常に長くかかっていたが、基準が明確になり（開示箇所が明らかに増えた）、開示までの期日もかなり短縮された。
デジタルカメラでの撮影も許されるようになり、調査が非常に楽になった。

ものすごく私的な理由だが、これだけでも「公文書管理法できて良かった！」と思っている。
ただ、一方で外交史料館などで問題が起きているというのは後記。

参考
・宮内公文書館の現状

３．国立公文書館等に対する不服申立が可能となったこと

これまで、国立公文書館等に移管された上で不開示になっている文書についての不服申立は簡単にはいかなかった。
だが、第三者機関の公文書管理委員会に訴えることが可能となった。
どうやら、まだ私と情報公開クリアリングハウスの三木さんしか使っていないようだが・・・

もし不服を申し立てるのであれば、施行時の状況がわかっている委員が残っている今のうちに判例を積み重ねておいた方が良いと思われる。
情報公開法における不服審査機関である情報公開・個人情報保護審査会のメンバーが次第に官僚OBで占められるようになり、保守的な答申しか出さなくなったようなことが、公文書管理委員会でおきないとは限らない。

４．地方自治体での公文書管理条例制定の動き

公文書管理法公布以後、熊本県・鳥取県・島根県・安芸高田市で公文書管理条例ができ、札幌市や志木市、秋田県などでも制定の動きが進んでいる。
また、この3月に福岡県や佐賀県で公文書館条例が制定された。
少しずつではあるが、条例化が進んできていることがわかる。

なお、「条例を作るよりも、まずは文書管理の中身をしっかりすべき」ということをおっしゃる方がおられるが、私はそうではないと声を大にして言いたい。
公文書管理は何のためにやるのか。それはそこに生きる住民のためである。
内部統制の論理だけならば条例化よりも管理の中身をという論理も成り立とうが、「住民のため」であるという定義を行うのであれば条例化は必須のはずである。

「理念」は決して軽視されるべきものではないと思うのだ。


○悪かった点

１．法人文書、法人等での国立公文書館等設置問題

おそらく公文書管理法が施行されてみて、もっとも大きな問題を抱えることになったのは独立行政法人等における法人文書の取扱いであろう。
独法等の文書は、独自に公文書館を持っていたケース（日銀、京大など）を除き、これまで公文書館に移管することができなかった。
ただし、保存年限の延長措置は簡単にできたため、それを使うことで事実上の永年保存とし、重要な文書が保存されてきた。

しかし、今回の公文書管理法では、保存期間の延長には理由の説明が必要な一方、廃棄には特に歯止めがかからなかった（行政機関のように内閣総理大臣の許可がいらない）。
そのため、文書廃棄がこの法律で加速された可能性が高い。

また、独法等の重要な歴史的文書を引き受けるための独自の「国立公文書館等」の設置については、「特定歴史公文書等の保存、利用及び廃棄に関するガイドライン」で設置に必要な施設要件などが、ほとんどの独法等に用意できるはずのない高いハードルを課されてしまったが故に、設置したくても設置できないという状況に追い込まれた。
さらに、独法等の文書の受け入れが可能である国立公文書館自体が、暗に受け取りを拒否している（スペースがない）。
よって、「この法律は文書を「捨てる」ためのものですよね？」と職員から聞かれたという噂すら流れてくるありさまだ。

しかも問題なのは、内閣府の公文書管理課がこのガイドラインについて全く見直す姿勢を見せていないということだ。
このままでは歴史的に重要な法人文書はどんどんと捨てられてしまう。
現実に合わせて設置のための施設的な要件などを緩和しないと、事実上廃棄に手を貸すことになっていると批判されても仕方のない状況になっている。
この点は早急に手を打たないと取り返しのつかないことになるかもしれない。
（すでに京大文書館の西山伸さんをはじめとして、何人もの方がこの問題については論文を書かれている。興味のある方は是非検索してみて下さい。）

なお、この件については私自身、大きな反省をせざるをえない。
公文書管理法制定運動に関わっておきながら、全くこの問題に気づきもしなかった。
気づいたのは2010年の冬になってからで、そこからブログで連載記事をまとめ、上記したような事態が起きうることを書き連ねた。
正直遅かったと思っている。もちろん自分が気づけばどうにかなったという問題ではないが・・・

当時書いたブログ
・【連載】法人文書と公文書管理法　第1回　行政文書と法人文書の管理の違い
→以下全5回

２．外交史料館での公開の後退

公文書管理法の施行によって、これまで公開があまり行われていなかった公文書館では明らかに文書の公開が進んだ。
その一方、請求冊数や開示までの日数も、以前よりも時間がかかるようになったようである。

また、これはコメント欄で御指摘いただいたことだが、公文書管理法施行時に現用文書への情報公開における個人情報の開示基準が厳しくなった可能性があるという。
ただしこれについては、私は体験者ではないので断言はできない。

基準が明確化することで、かえって自由にやっていたところが後退するという残念な結果が生まれている可能性がある。
なんとも評価しがたいところでもある。どこかで上手くいくと、どこかでマイナス点も出るということか・・・

参考
・公文書管理法と外交記録公開

３．立法文書、司法文書の公文書管理法への動き・・・

今のところ表面化した動きは全くない。
特に、議事録未作成が問題となったとき、政府の政務三役会議（官僚を入れていない）の記録がないという話も取り上げられていた。
こういった文書をおさえるには、立法府の公文書管理法が必要不可欠だろう。

今回の議事録未作成問題は、官僚の公文書管理法への理解が無かっただけでなく、政治家もまたきちんと法の趣旨を理解していなかったということにも原因がある（理解していればもっと前の段階で手を打てたはずだ）。
なので、早急に立法府の公文書管理法の制定が考えられてよいはずだ。

司法については、裁判所にある重要な文書は国立公文書館へ移管されることになったが、刑事事件関係（検察が所有）の文書などをどうするのかといった問題など、まだ多くの課題が残っており、やはり公文書管理法は必要だろう。

水面下で話が進んでいればそれに越したことはないのだが・・・

他にブログで取り上げたものとして、行政文書管理ファイル簿から廃棄された文書の記録が即削除される問題（これまでは5年間はファイル簿に残っていた）なども悪いことの部類にはいるだろう。

参考
・移管・廃棄簿について考える

全体を通して考えると、法律を動かしてみるとやはりいろいろな不備が目立つようになってきたなと思う。
それに、公文書管理法の認知度の低さをどう克服するのかが、当然と言えば当然の如く大きな問題として立ちはだかってきたなというのが実感だ。

議事録未作成問題によって、少なくとも「公文書管理法」という法律が存在するという点については認知度がかなり上がったものと思われる。
よって次は、この法律の内容を理解してもらい、これに従って職務を行ってもらえるかどうかという段階に入る。
そして、これがおそらく最も難しい。

とにかく研修を重ねていくこと、そして不祥事が起きたときに繰り返しそれがダメであると指摘をし続けること。
そういった積み重ねしかない。そうやって情報公開法も次第に定着してきたのだから。

他にも書く必要がありそうだが、とりあえず今回はここまで。
今後、公文書管理委員会において施行状況の報告があるはずなので、その際にまた記事を書くことにします。

『大阪大学文書館設置準備室だより』第10号（2012年3月31日）に「「議事録未作成」は対岸の火事か？」を寄稿しました。

1月からたびたび話題になっている原子力災害対策本部などの「議事録未作成」の問題。
国立大学法人にお勤めの方、それが「対岸の火事」と思っていませんか？
大学の政策決定過程がはたしてどこまで残っているのか。きちんと確認がなされるべきかと思います。

なお、この号に一緒に掲載されている菅真城さんの「学内刊行物の資料価値―文書館設置のために―」も非常に面白い論考です。
文書館の設置がなかなか難しい大学などには参考になる文章だと思いますのでお奨めします。

『大阪大学文書館設置準備室だより』第10号（2012年3月31日）
http://www.osaka-u.ac.jp/ja/academics/facilities/ed_support/archives_room/publications/files/10.pdf